Franciaországban a lakáspolitika a második világháború óta fontos helyet foglal el a közpolitikák között, és számos dimenziója van a lakbértámogatástól az ingatlanbefektetések szabályozásán és a kedvezményes/irányított hiteleken át a bérleti díj maximalizálásáig. A szociális bérlakás-szektor ennek a kiterjedt lakáspolitikának csak az egyik, ám nagyon fontos eleme. A francia politikai gondolkodásban a lakhatás ügye három szempontból is kétségbe vonhatatlanul közügynek számít: társadalmi (hiszen mindenkinek alapvető szükséglete, a lakás a társadalom működésének egyik alapköve), gazdasági (az építőipar a gazdaság egyik legnagyobb tőkét mozgató szektora, és az egyes háztartások is a lakásra költenek a legtöbbet, aminek a pénzügyi piacokra is hatása van), és az épített környezeti/városi (az épületek alapvetően meghatározzák egy város kinézetét, működésmódját).
A szociális bérlakások rendszere
A jelenlegi rendszer a második világháború utáni nagy lakáshiányra adott politikai válaszként alakult ki. A modell azon alapul, hogy a szociális bérlakásokat cégek építik (bailleurs sociaux, vagyis szociális bérbeadó szervezetek), akik ingatlanbefektetőként működnek, tehát profitot termelnek és egymással versenyben állnak, viszont a működésük törvényileg szorosan szabályozott. Ha például egy önkormányzat szociális bérlakásokat szeretne építeni, a megvalósításért (melynek kereteit részletesen meghatározza) versenyezteti a szociális bérbeadó szervezeteket. A nyertes szervezet a kivitelezés nagy részét a Caisse des Dépots kedvezményes hiteleiből fedezi. A Caisse des Dépots a parlament felügyelete alatt álló pénzügyi szervezet, mely a közügyekhez kapcsolódó pénzügyi alapokat kezeli (a szociális bérlakásokon kívül ide tartozik például a nyugdíjalap is). A felépült lakásokat csak törvényileg meghatározott bérleti díjért adhatják ki, a bérlők kiválasztását pedig egy vegyes bizottság végzi, melyben a bérlőszervezet képviselőin kívül jelen vannak annak részvényesei, illetve az önkormányzati és állami szervek képviselői is. Bárki jelentkezhet szociális bérlakásért, aki a meghatározott jövedelmi plafonnál kevesebbet keres, és Franciaországban tartózkodásának jogi státusza rendezett. A kérelmek elbírálása beérkezési sorrendben zajlik. A lakások folyamatos kiadásáról és fenntartásáról ezután a bérlőszervezet gondoskodik.
Több más nyugat-európai országban is hasonló elven épülnek a szociális bérlakások: nem közvetlenül az önkormányzatokra hárul az építés és fenntartás költsége, viszont mégis megtartják a jogot, hogy meghatározzák a helyi lakás- és fejlesztési politikát. Ez alapvetően más, mint a magyar rendszer, ahol az önkormányzatok számára a szociális bérlakások fenntartása szinte kizárólag teherként jelenik meg, ezért minél inkább meg akarnak tőlük szabadulni. A franciaországihoz hasonló konstrukció létrehozása elképzelhető lenne Magyarországon is, ehhez leginkább két dologra lenne szükség: egyrészt olyan pénzügyi intézményre, mely szociális bérlakások építéséhez kedvezményes hiteleket nyújt, másrészt pedig a szociális bérbeadó szervezetek létrehozásának törvényi kereteire. Ez a rendszer nem mond ellent a piaci logikának sem, hiszen a lakásépítés alapvetően a tőkebefektetés egy fontos formája. Nem véletlen, hogy a válság hatására Franciaországban több nagy ingatlanbefektető cég is elkezdett szociális bérlakás-fejlesztéssel foglalkozni. Fokozott figyelmet kell viszont fordítani a bérbeadó szervezetek működésének és a bérleti díjak szabályozására, hiszen enélkül a bérlőszervezetek hajlamosak lehetnek a profittermelés szempontját előnyben részesíteni.
Franciaországban a finanszírozásban a Caisse des Dépots hitelein kívül kisebb részben közreműködnek még az önkormányzatok és az állam, illetve a bérbeadó szervezet is befektet saját tőkét. Ezen kívül a finanszírozás és döntéshozatal fontos elemét jelenti még az ún. 1% logement („1% lakás”). A minimum húsz alkalmazottal rendelkező cégek az összes alkalmazott fizetésének megfelelő összeg 1%-át lakhatási ügyekre kell, hogy fordítsák. Ez általában ezzel foglalkozó alapokon (1%-gyűjtő szervezeteken) keresztül történik, akik aztán az összegyűlt tőkét egy-egy szociális bérbeadó szervezetbe fektetik. A befizetett pénz arányában a cég bele tud szólni az adott bérbeadó szervezet stratégiájába. A konstrukció célja, hogy a cégek közvetett módon részt vállaljanak alkalmazottaik lakhatási helyzetének megoldásában.
A rendszer fontos jellemzője az univerzalitásra való törekvés. A háború utáni francia politika célja a keleti blokk országaihoz hasonlóan az volt, hogy mindenkinek méltó lakhatást biztosítson. A városok szélén újonnan épülő – a mi lakótelepeinkre kísértetiesen hasonlító – bérlakástömbök a társadalmi keveredés modernista utópiáját voltak hivatottak megvalósítani. Ez az oka annak, hogy a szociális lakásra jogosultakat meghatározó jövedelmi plafon olyan magasan van meghatározva, hogy a francia társadalom 60%-a megfelel a kritériumoknak. Az univerzális modell elve szép, viszont gyakorlati megvalósításának nagy hiányossága is jól megmutatkozik a francia példán keresztül: mivel a szociális bérlakások sohasem tették ki a lakásállomány 60%-át, a várólisták nagyon hosszúak, és a bérlőszervezetek megtehetik, hogy nem a legszegényebbeket választják be. Noha az ilyen jellegű diszkriminációt nagyjából lehetetlen felmérni, ennek lehetőségeit is igyekeznek törvényileg korlátozni – különösebb siker nélkül.
A lakhatási mozgalmak által leggyakrabban megfogalmazott kritika arra vonatkozik, hogy a szociális bérlakások nem a valójában szegényeknek épülnek. Ezt a kritikát azonban nem teljesen támasztják alá a statisztikák, hiszen a szociális bérlakásban élők egyharmada a társadalom legszegényebb 20%-ához tartozik, és több, mint 60%-uk a legszegényebb 40%-hoz tartozik (a szegények aránya a szociális bérlakásokban 1992 óta fokozatosan nő). Ezzel együtt, ezek a számok egyrészt nem mutatják a területi igazságtalanságokat: a városszéli paneltömbökben az utóbbi évtizedekben kialakuló szociális bérlakás-gettókat nagyrészt az alacsony jövedelmű, jellemzően nem-fehér bérlők lakják, és ők azok, akik általában egyre rosszabb helyekre szorulnak a szociális lakástömb-rehabilitációk során. Másrészt pedig nincsenek benne a statisztikában a papír nélküli bevándorlók sem, akiknek a száma (és gazdasági szerepe) igen jelentős Franciaországban. Ők nem is pályázhatnak szociális bérlakásra, és gyakran túlzsúfolt, nagyon rossz állapotú lakásokban élnek, melyek kiadása körül egyfajta lakás-uzsora rendszer is működik. Végül, a várakozás hosszúsága és az adminisztratív-bürokratikus akadályok miatt a gazdaságilag legsérülékenyebb csoportok tagjai közül sokan valóban nem jutnak el soha a szociális bérlakásig.
DALO
Az univerzalista modell hátrányainak ellensúlyozására, és a ’90-es évektől ismét súlyosbodó lakhatási válság (és ennek nyomán mutatkozó társadalmi-politikai nyomás) hatására 2007-ben törvényt hoztak a kikényszeríthető lakhatáshoz való jogról (DALO = droit au logement opposable). A DALO lényege, hogy a különösen sérülékeny társadalmi csoportok (kisgyerekesek, egyedülálló szülők, nagyon kevés jövedelemből élők, utcán élők, stb) elsőbbségi eljárással kaphatnak lakást, és erre való jogukat bírósági eljárás során ki is kényszeríthetik. Noha a cél a prioritások felállítása lett volna, még a DALO-jogosultak köre is olyan széles, hogy a túlterhelt lakáspiacokkal rendelkező városokban hosszú évekig kell várakozni, mivel nincsen megfelelő mennyiségű lakás a „DALO-állományban”.
Annak ellenére, hogy a DALO-jogosultak egyik körét az utcán élők teszik ki, a hajléktalan-ellátás és szociális bérlakás-rendszer közötti átjárás meglehetősen gyenge. Az első „sürgősségi szállásokat” 1984-ben nyitották, majd az utcai szociális munkát végző és több szállót üzemeltető SamuSocial-t 1993-ban alapították, vagyis a hajléktalan-ellátás nagyjából ugyanakkor alakult ki Franciaországban, mint nálunk. Ennek oka elsősorban az, hogy az 1970-es évektől Nyugat-Európában zajló gazdasági átalakulás a kelet-európai rendszerváltásokhoz hasonló társadalmi folyamatokat indított be: kialakult egy újfajta városi szegénység, a tartósan kirekesztetteknek egy új társadalmi csoportja. Az utcai hajléktalanság egyre súlyosbodó jelenségére reagálva alakult ki tehát a 90-es évek elején a hajléktalan-ellátás intézményrendszere, melynek fokozatosan megjelentek a magyarországihoz hasonló szektorai (éjszakai menedékhely, átmeneti szálló, női menedékhely, stb).
A 90-es évek végétől és a 2000-es évek elejétől egyre nyilvánvalóbbá váltak ennek az ellátási formának a hiányosságai, részben az akadémiai illetve kormányzati szereplők megnyilvánulásainak, részben pedig politikai mozgalmak hatására. Ennek eredményeként 2007-ben bevezették a PARSA elnevezésű rendeletcsomagot („megerősített akcióterv a hajléktalanokért”), mely kimondta, hogy szállóról nem lehet utcára „kilakoltatni” (szálláshoz való jog), valamint javítani akarta a szállók körülményeit, és megerősíteni a szociális lakásszektor felé való kimenetet. Ezt erősítették pár hónappal később a DALO-rendelet vonatkozó részei is. Mindennek ellenére a hajléktalan-ellátás és a szociális bérlakás-szektor még mindig két egymástól teljesen elszakadt terület. Összességében tehát a DALO ellenére, valószínűleg Franciaországban sem lényegesen könnyebb kijutni a hajléktalanságból, mint Magyarországon, viszont két fontos különbség mégis van: egyrészt több intézmény létezik a hajléktalanság megelőzésére, másrészt pedig a hajléktalan-ellátásban elsődleges cél, hogy erősítsék a lakásba jutás lehetőségeit.
SRU, 20%
Fontos még megjegyezni a területi egyenlőség szempontját, hiszen a francia republikánus modell általában törekszik az egyenlő egyéni jogokra és a területi egyenlőségre. Ennek megnyilvánulása a szociális bérlakás-rendszerben a 2000-es ún. SRU (Solidarité et Renouvellement Urbains, vagyis „Városi Szolidaritás és Megújulás”) törvény. Ennek egyik eleme, hogy az ötvenezernél nagyobb népességű agglomerációs területekhez tartozó városokban minimum 20% kell, hogy legyen a szociális bérlakások aránya. Amíg ezt az arányt nem érik el, a városoknak büntetést kell fizetniük. Noha ez a törvény fontos célt tűz ki maga elé, több ok miatt sem feltétlenül sikeres. Nehézség például, hogy a büntetés mértéke nem elég magas ahhoz, hogy a gazdag településeket szociális bérlakások építésére kényszerítse. Az SRU további hiányossága, hogy nem pontosítja, milyen típusú szociális bérlakásokat kell építeni, és a 20% akár a legfelső kategóriás (már-már piaci árú) lakásokkal is feltölthető lenne.
A szociális bérlakások sokszereplős folyamatok és bonyolult érdekegyeztetések eredményeiként épülnek Franciaországban. A megfelelő pénzügyi, intézményi és törvényi keretek biztosítása elsősorban a kormányzati szintű politikai akaraton múlik. A francia politikai életben a szociális bérlakások témája hullámokban bukkan fel annak megfelelően, hogy mennyire erőteljesen tematizálódik éppen a lakhatási válság. A bérbeadó szervezetek valódi szociális elkötelezettsége sokszor megkérdőjelezhető, és a jelenlegi rendszernek sok hiányossága van (elsősorban a hozzáférhetőség tekintetében). Tagadhatatlan viszont, hogy a szociális bérlakás-szektor folyamatosan bővül – országosan a szociális bérlakások aránya 1970 és 2006 között 9,5-ről 17%-ra nőtt – és megkerülhetetlen szerepet játszik a francia városok politikai és gazdasági életében.
Elsődleges források:
– Jean-Claude Driant: Les politiques du logement en France, La Documentation Française, 2009.
– Ile-de-France régió szociális bérbeadó szervezeteinek szövetségénél 2012 tavaszán végzett gyakorlat személyes tapasztalatai.
2012. szeptember 24. Pósfai Zsuzsi
